Európai Utas
AZ EURÓPAI EGYÜTTMűKÖDÉS FOLYÓIRATA - MEGJELENIK NEGYEDÉVENTE
45.


Christoph Pan
KISEBBSÉGI PROBLÉMÁK KÖZÉP-EURÓPÁBAN
Az együttműködés lehetôségei

Az elmúlt tíz év alatt meglepôen dinamikus fejlôdés ment végbe a kisebbségvédelem területén, az empíriának azonban egyértelműen kevés figyelem jutott e fejlôdés során. Ezt a hézagot igyekezett pótolni az Európa népcsoportjairól nemrég kiadott kézikönyv.1 Kiderül: a kisebbségkutatás még rengeteg meglepetést tartogat, ennélfogva éppen olyan izgalmas, mint amilyen sokszínű lehet.2

A kisebbségi kérdés
Közép-Európában

Európában több mint háromszáz – pontosan: 307 – népcsoport él,3 melyekhez együttvéve több mint 103 millió ember tartozik. Ez azt jelenti, hogy minden hetedik európai valamilyen népcsoport tagja. A bô háromszáz népcsoportnak több mint a fele, 166 népcsoport Közép-Európában honos – amennyiben elfogadjuk, hogy Közép-Európa a Közép-európai Kezdeményezés 17 tagországával azonos.4
Mindebben az a meglepô, hogy ez a szám sokkal nagyobb, mint a korábban feltételezett, hiszen a felmérésre tett legutóbbi kísérletkor, harminc évvel ezelôtt mindössze 90 népcsoportot számoltak össze egész Európában, melyekhez együttvéve 38 millió ember tartozott.5
Honnan ez a hirtelen gyarapodás? Több okot is megnevezhetünk:
1. Az információtechnika rohamos fejlôdésének köszönhetôen Európában sokkal átláthatóbbá váltak a politikai és demográfiai struktúrák, így nyomára bukkantak olyan népcsoportoknak is, melyek létezésérôl eddig csak keveset vagy semmit nem tudtak.6
2. A demokrácia, az emberi jogok és a jogállamiság oltalma alatt számos kisebbségnek és tagjaiknak sikerült visszatalálniuk identitásukhoz.7
3. Jelentôsen megnôtt az államok száma: Európa 45 államából 14 csak az elmúlt két évtized során jött létre vagy alakult újjá. Ez az európai államok egyharmada,8 s ezeknek az államoknak a területén él az európai kisebbségeknek közel a fele: 142 népcsoport.9
Így egész Európára nézve elmondható és belátható, amit Ausztriában és Magyarországon már régóta tudnak, nevezetesen, hogy minden új állammal aránytalanul nô a kisebbségek száma, ezért az új államok létrehozása önmagában nem lehet alkalmas eszköz a kisebbségi kérdés végleges megoldására. A korszerű kisebbségvédelem útját ily módon az államok területi integritásának megôrzése mellett, az emberi jogok, a demokrácia és a jogállamiság keretei között kell keresnünk, anélkül hogy az államhatárokat megkérdôjeleznénk – kivált, hogy ezek jelentôsége az Európai Unión belül amúgy is mindinkább a közigazgatási határok szerepére redukálódik.
Az empirikus adatok összességükben figyelemre méltó felvilágosítással szolgálnak Európa etnikai és nyelvi szerkezetérôl. Csak néhány mozzanatot emelnék ki:
a) Közép-Európa valamennyi állama etnikailag többszínű lakossággal rendelkezik, s a területükön élô 166 népcsoport/kisebbség Európa népcsoportjainak több mint a felét képviseli.
b) Az egyes közép-európai országokban négytôl huszonegyig terjed a népcsoportok száma. A legtöbb – 21 – népcsoport Ukrajnában él, utána Románia következik 19 népcsoporttal. Albánia, Bosznia és Szlovénia csak négy-négy népcsoportnak ad otthont, míg a középmezônyt Bulgária, Olaszország, Jugoszlávia és Magyarország képviseli a maga tucatnyi népcsoportjával.
c) Az egyes országokban nagyon különbözô a népcsoportoknak az összlakossághoz mért aránya is: néhány százaléktól egyharmadig vagy – mindenekelôtt Moldáviában, Jugoszláviában és Macedóniában – még tovább terjedhet.
d) Romák 15, németajkú kisebbségek 11, zsidó kisebbségek pedig 10 közép-európai állam területén élnek. Zsidók természetesen mindenütt élnek Közép-Európában, de mivel sok esetben vallási közösségnek, nem pedig kisebbségnek tekintik magukat, így kisebbségként mért számuk elmarad a romáké és a német ajkú népcsoportoké mögött.
e) A kisebbségi probléma erôsen érinti az ukránokat is, akik 9 állam területén alkotnak kisebbséget. Utánuk a magyarok és horvátok következnek, akik nyolc-nyolc államban élnek kisebbségben, míg az oroszok 6, a szerbek és a szlovének pedig 5–5 közép-európai országban képeznek nemzeti kisebbséget.
f) Szembeötlô, hogy az angolok és a norvégek egyáltalán nem alkotnak kisebbséget hazájukon kívül, a spanyolok egyedül Portugáliában, a franciák pedig csak Svájcban, Belgiumban és Olaszországban, ahol mindenütt államalkotó nemzetiségként, és semmiképp sem diszkriminált kisebbségként élnek. Ez magyarázattal szolgálhatna arra, hogy a nagy nyugat-európai nemzetek, mint Franciaország, Nagy-Britannia és Spanyolország miért viseltettek olyan csekély megértéssel a kisebbségi kérdés iránt.

A kisebbségvédelem:
európai feladat

Európa gazdagsága kultúráinak és nyelveinek sokszínűsége. Ha így nézzük, Európa, de fôleg Közép-Európa végtelenül gazdag. E gazdagság ugyanakkor nem csekély veszélyforrást is jelent, fôleg, ha az egyes nemzetiségek nem tudnak békében együtt élni. Ez pedig akkor következik be, amikor egyenjogúság helyett az (etnikailag) erôsebbik jogát gyakorolják, s a többségi népek túlszavazzák, diszkriminálják és létükben fenyegetik a kisebbségeket. A személyek emberi jogok által szavatolt egyenjogúságát ezért ki kell egészíteni a népek és etnikumok egyenjogúságának elvével – Európában ez az elv a két világháború közötti korszakig még mindenképp szalonképes volt.
Az 1989/90-es európai fordulat új, az európai kisebbségvédelem rendszerére nézve kedvezô dinamizmust indított el. Az elsô fontos impulzusokat az EBEÉ-folyamat, legfôképp a Koppenhágai dokumentum (1990 június) adta meg. Ez rámutat, hogy az etnikai, kulturális, nyelvi vagy vallási kisebbségek oltalomra szorulnak, és követelményként rögzíti, hogy az államoknak védelmezniük és segíteniük kell e kisebbségek identitását. A kisebbségi jogoknak a Koppenhágai dokumentumban öszszeállított katalógusa amiatt bír olyan nagy jelentôséggel, mert ez volt az elsô eset, amikor az államok nagyobb, több mint harminc tagú csoportja egy nemzetközi jogilag messzemenôen szabályozatlan területen, a kisebbségeket illetôleg egységes elvekben és normákban állapodott meg. Az EBEÉ-folyamatnak ez az eredménye10 kötelezô jogi érvénnyel nem bír ugyan, politikai irányelv-jelleggel viszont igen.
Az Európa Tanács 1993. októberi, bécsi csúcsértekezlete aztán a kisebbségek védelmének négy részbôl álló rendszere felé vitte tovább a fejlôdést; ebbôl két rész már megszületett, a harmadik részrôl fel kell frissíteni a tárgyalásokat, a negyedik résznek pedig még komoly politikai akadályokat kell leküzdenie. Ez a négy rész konkrétan: 1. a nyelvek chartája, 2. a keretegyezmény, 3. a katalógushoz fűzendô kiegészítô jegyzôkönyv és 4. egy majdani autonómia-egyezmény.
1. A regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartáját több éven át tartó, szívós fáradozások után 1992 júniusában fogadta el az Európa Tanács, s végül 1998. március 1-jén léphetett hatályba. A chartát eddig 27 ország írta alá,11 közülük 13 pedig ratifikálta is12 (2001. május 11-i állapot).
2. Az Európa Tanács 1994 novemberében elfogadott keretegyezménye a nemzeti kisebbségek védelmérôl 1998. február 1-jén lépett hatályba, és eddig 34 ország ratifikálta. További hét ország aláírta, de még nem ratifikálta13 (2001. május 11-i állapot).

A keretegyezmény
megvalósítása és az együttműködés lehetôségei

Az Európa Tanács két éve hatályba lépett keretegyezménye a nemzeti kisebbségek védelmérôl a kisebbségek védelmének elsô nemzetközi jogi segédeszköze, s érvényességének hatósugara immár 34 országra terjed ki – közöttük Belaruszt kivéve valamennyi közép-európai országra.
Néhány országban – így Görögországban, Lettországban, Hollandiában és Portugáliában – még eztán fogják ratifikálni és hatályba léptetni az egyezményt.
Franciaország és Törökország viszont elvi megfontolásokból elutasítja az egyezményt, e két ország államdoktrínája ugyanis hivatalosan nem tud kisebbségekrôl, hanem csupán „regionális nyelvek vagy regionális tájszólások beszélôirôl”.
Az Európa Tanács kontrollmechanizmusa lassan kezdi éreztetni a hatását. E mechanizmus elsôsorban a keretegyezmény megvalósításáról szóló jelentésekbôl áll, melyeket hatályba lépése után egy évvel kell elkészíteniük az országoknak.14 Eddig 28 ország vállalta ezt a kötelezettséget, közülük 22 teljesítette, 6 még adós a beszámolóval (2001. április 10-i állapot).15
Az eddig benyújtott 22 jelentés közül 3 idôben érkezett meg (Csehország, Liechtenstein, San Marino)16, 19 pedig átlagosan közel hét hónap késéssel. A késések ideje két héttôl (Ciprus, Finnország) egy-három hónapon át (Horvátország, Dánia, Németország, Magyarország, Olaszország, Málta, Oroszország, Szlovákia, Egyesült Királyság) több mint két évig (Spanyolország) terjed.
Az eddigi eredmény tehát a következô: az aláíró országoknak jó háromnegyede, habár részben jelentôs késéssel, eleget tett országjelentés iránti kötelezettségének, szűk egynegyedük még adós vele.
További hat államnak (Bosznia, Svédország, Litvánia, Azerbajdzsán, Lengyelország és Jugoszlávia) 2001 ôszéig, illetve 2002 tavaszáig kell benyújtania országjelentését.
E nemzetközi jogi kötelezettség tartalmi oldalát vizsgálva megállapíthatjuk, hogy a beérkezett országjelentések minôsége igencsak eltérô, részben kiváló, részben viszont nagyon fogyatékos, és sok esetben szembeötlô az igyekezet, hogy az illetô ország a lehetô legjobb fényben tüntesse fel magát, a meglévô problémákon pedig különösebb teketória nélkül átlépjen.
Pozitív jelként értékelendô, hogy vannak országok (például Finnország vagy Magyarország), melyek kisebbségeiket gyakorlatilag egyenrangú partnerként vonták be az országjelentés kidolgozásába. Más országok (például Dánia, Németország, Olaszország és Ausztria) legalábbis kikérték kisebbségeik tanácsát az országjelentés megfogalmazásakor, s a jelentésbe bevették kisebbségeik eltérô álláspontjait is.
A 21 országjelentés elsô, elôzetes kiértékelésébôl már kihámozható néhány fontos felismerés, nevezetesen:
a) az országoknak mintegy a fele immár szemmel láthatólag nem ódzkodik hagyományos kisebbségeinek elismerésétôl, s arról számol be, hogy a következô népszámlálás során szeretné számba venni állampolgárainak etnikai vagy nyelvi hovatartozását is. Egy ország (Finnország) egyenesen odáig megy, hogy az eddig elismert kisebbségeken kívül még további háromnak létjogosultságot kíván adni (oroszok, zsidók, tatárok).
b) Az országok háromnegyede idôközben megteremtette a kisebbségek nemdiszkriminálásához, valamint törvény elôtti formai egyenlôvé tételükhöz szükséges jogi feltételeket, még akkor is, ha a megvalósítás – és különösen a roma kisebbség – tekintetében még van mit pótolni.
c) Az államoknak ugyanakkor csak az egynegyede rendelkezik a kisebbségeik tényleges egyenlôvé tételét, illetve az esélyegyenlôségüket szavatoló jogi alapokkal.
d) Igen sok még a kívánnivaló a hivatalos és bíróság elôtti kisebbségi nyelvhasználatot illetôleg, akár azért, mert a megfelelô jog csak néhány kisebbséget illet meg, akár azért, mert csak nemrég teremtôdtek meg az ehhez szükséges jogi alapok, s alkalmazásuk még várat magára.
e) A kisebbségi nyelv oktatását, illetve a kisebbségi nyelven való oktatást egyelôre csak az országok negyede szavatolja, a túlnyomó többség esetében ma még hiányoznak a jogi alapok, vagy ha megvannak, fogyatékos az alkalmazásuk.
f) Jobb a helyzet az egyesülési jogot illetôleg: ezt a beérkezett jelentések háromnegyede szavatoltnak mondja.
g) 21 ország közül 20-ban már jóformán semmilyen gondot nem okoz a kisebbségek tagjainak az a joga, hogy saját etnikai, kulturális vagy nyelvi csoportjuk más tagjaival vagy szervezeteivel az országhatárokon át akadálytalanul kapcsolatot teremtsenek és ápoljanak.17
h) Az országoknak egyelôre csak a harmada szavatolja többé-kevésbé az információ jogát, nevezetesen a kisebbségek egyenjogú hozzájutását a médiához – s még ezek az országok sem valamennyi kisebbségük számára.
i) Úgy látszik, hogy néhány élen haladó országtól eltekintve komolyabb gondok vannak, ami a kisebbségek politikai képviseletét, a saját ügyeikben való együttdöntési jogukat, autonómiájukat és a kisebbségspecifikus jogvédelmet illeti – például a kisebbségi ombudsman formájában, amilyennel eddig csak egyetlen ország, nevezetesen Magyarország rendelkezik.
Az utóbbi évek fejleményeit szem elôtt tartva megjegyezhetjük, hogy sok országban csak a kilencvenes években indult meg a kisebbségek védelmét szolgáló törvényhozás, amely így még rövid múltra tekinthet vissza, csak fokozatosan ültethetô át a gyakorlatba, és még bizonyítania kell életképességét. Ilyeténképp egy folyamat elejérôl, nem pedig a végérôl van szó. Eképp feltétlenül jogos a helyzet fokozatos javulásában reménykednünk – kivált, ha szorosabbá válik az országok közötti együttműködés. Ez az együttműködés nem csupán szükséges és hasznos, de egyenesen kézenfekvô is: hiszen lényegében néhány kivételtôl eltekintve valamennyi országnak ugyanazokkal a törvényhozási gondokkal kell megküzdenie. S a kölcsönös információ- és tapasztalatcsere csak segíthetné és gyorsíthatná ezt a folyamatot.
Itt pedig érdekes munkaterület adódik Közép-Európa számára. Éppen a közép-európai országok egyike-másika (például Ausztria–Magyarország) a népcsoportok védelmének bevált hagyományára tekinthet vissza, vagy olyan sikeres problémamegoldásokat mutathat fel, mint Ausztria és Olaszország: e két országnak csakugyan sikerült Dél-Tirol vitás kérdését a mintaszerű együttműködés példájává fejleszteni. A Közép-európai Kezdeményezés munkaközösségével mindenesetre már létrejött az a struktúra, mely e cél szolgálatába állítható.

Európa népcsoportjai: összegzô áttekintés18

Ország19

 

  Lakosság
(ezer fô)
Névadó
nemzet
(%)
Népcso-
portok
száma
Népcsoportok
lélekszáma
(ezer fô)
01. Albánia   1989   3.182,4   97,4   4   84,0
02. Belgium   1991   9.978,6   –   4   9.113,1
03.Bosznia-H   1994   2.900,0   –   4   2.616,1
04. Bulgária   1992   8.487,3   80,2   12   1.620,3
05. Dánia   1998   5.290,0   95,3   3   123,7
06. Németország   1997   82.057,3   90,8   4   152,0
07. Észtország   1998   1.453,8   65,1   11   496,7
08. Finnország   1997   5.143,3   92,7   3   307,1
09. Franciaország   1990   56.577,0   85,6   7   8.133,0
10. Görögország   1991   10.259,9   97,5   7   253,0
11. Nagy-Britannia   1991   57.411,0   94,6   5   701,3
12. Írország20   1996   3.626,0   100,0   –  
13. Olaszország   1991   57.003,0   94,0   12   2.786,4
14. Jugoszlávia   1991   10.394,0   62,6   13   3.363,6
15. Horvátország   1991   4.787,2   78,   10   703,3
16.Lettország   1998   2.458,4   55,5   10   1.071,4
17.Litvánia   1996   3.709,0   81,4   10   683,2
18. Macedónia   1994   1.936,8   66,5   5   611,6
19. Moldávia   1989   4.335,3   65.3   9   1.505,9
20. Hollandia   1990   14.952,0   92,5   3   520,0
21. Norvégia   1990   4.241,0   96,7   3   85,0
22. Ausztria   1991   7.795,7   91,2   6   84,3
23. Lengyelország   1990   39.547,0   97,2   14   1.096,4
24. Portugália   1991   9.866,0   97,3   3   147,0
25. Románia   1992   22.760,4   88,3   19   2.659,9
26. Oroszország21   1989   137.000,0   82,4   45   24.060,3
27. Svédország   1990   8.585,9   90,4   2   250,0
28. Svájc   1990   6.873,6   –   4   5.554,2
29. Szlovákia   1997   5.356,2   85,7   7   750,4
30. Szlovénia   1991   1.965,9   87,8   4   14,6
31. Spanyolország   1991   38.872,2   76,3   6   8.752,3
32. Csehország   1991   10.302,2   94,9   8   494,6
33. Törökország   1990   56.098,0   86,9   11   7.339,3
34. Ukrajna   1989   51.452,0   72,7   21   13.897,0
35. Magyarország   1990   10.365,0   89,4   13   1.096,0
36. Belarusz   1989   10.151,8   77,9   5   2.177,7
Osszesen   767.175,2   307 103.304,7
Kozép-Európa22   249.543,4   166 35.562,1
    32,5%   54,1% 34,4%

Jegyzetek

1 Christoph Pan–Beate S. Pfeil: Die Volksgruppen in Europa. Ein Handbuch. Ethnos 56 k., Wien, 2000.
2 A népcsoport [Volksgruppe] és a nemzeti, etnikai vagy nyelvi kisebbség [nationale, ethnische oder sprachliche Minderheit] fogalmát, hacsak nem jelzem másként, szinonimaként használom, mégpedig az egyszerűsítés okán. A kisebbség fogalmához a németben pejoratív konnotáció tapad, a népcsoport fogalma viszont nem fordítható le egy az egyben más nyelvekre, ráadásul az Európa Tanács áttért arra, hogy az egyszerűség kedvéért egységesen a „nemzeti kisebbség” [nationale Minderheit] fogalmát használja.
3 „Népcsoporton” [kisebbségen] olyan közösség értendô, mely számszerűleg kisebb, mint egy ország egyéb lakossága, mely közösség tagjai ennek az országnak az állampolgárai, akik etnikai, nyelvi vagy kulturális jegyeik révén különböznek a többi állampolgártól, és megvan bennük az akarat e sajátosságok megôrzésére (Németországban például ilyenek a dánok, szorbok, frízek és sinti-romák, akik együtt 150 ezer lelket számlálnak). Nem tartoznak ehhez a fogalomhoz a vendégmunkások, sem az egyéb bevándorlók, mint a menekültek vagy menedékesek, akiket olykor „új kisebbségként” emlegetnek (s akik száma Németországban például ma meghaladja a hétmilliót).
10 EBEÉ/Koppenhága 1990; EBEÉ-csúcs, Párizs, 1990; EBEÉ Moszkva, 1991.
11 Az aláíró országok: Ausztria, Ciprus, Csehország, Dánia, Finnország, Franciaország, Hollandia, horvátország, Izland, Liechtenstein, Luxemburg, Macedónia, Magyarország, Málta, Nagy-Britannia, Németország, Norvégia, Olaszország, Oroszország, Örményország, Románia, Spanyolország, Svájc, Svédország, Szlovákia, Szlovénia, Ukrajna.
12 Dánia, Finnország, Hollandia, Horvátország, Liechtenstein, Magyarország, Nagy-Britannia, Németország, Norvégia, Spanyolország, Svájc, Svédország, Szlovénia.
13 Görögország, Grúzia, Hollandia, Izland, Lettország, Luxemburg és Portugália.
14 A Nemzeti Kisebbségek Védelmérôl szóló Keretegyezmény 24. cikkelyének 1. bekezdése szerint az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága figyelemmel fogja kísérni az egyezmény szerzôdô felek általi végrehajtását, akiknek a 25. cikkely 1. bekezdése szerint a keretegyezmény hatályba lépésétôl számítött egy éven belül… teljes körű tájékoztatást kell eljuttatniuk az Európa Tanács fôtitkárához a végrehajtásról.
15 A késlekedôk: Albánia, Bulgária, Írország, Macedónia, Örményország és Svájc (ez utóbbi viszont még a ratifikálási dokumentum benyújtásakor közölte, hogy már teljesítette a megfelelô rendelkezéseket).
16 Utóbbi kettô megállapítja, hogy területén nem találhatók a keretegyezmény értelmében vett kisebbségek.
17 A görögországi török és macedón kisebbség számos tagjának élnek olyan hozzátartozói a szomszédos országban, akik az 1944–49-es polgárháború következtében veszítették el görög állampolgárságukat, s akik ma sem kapnak beutazási engedélyt Görögországba. Egyes esetekben még olyan leszármazottaktól is megtagadják a beutazási engedélyt, akik külföldön születtek, és soha nem is rendelkeztek görög állampolgársággal – feltehetôen azért, mert aktív szerepet vállaltak népcsoportjuk kulturális vagy közéleti tevékenységében (Greek Helsinki Monitor et Minority Rights Group – Greece: Greece. Report about Compliance with the Principles of the Framework Convention for the Protection of National Minorities. 1999, 52. sk 1.).
18 Lásd 1. jegyzet.
19 Az egymilliósnál kisebb lélekszámú kisállamok (Andorra, Ciprus, Izland, Liechtenstein, Luxemburg, Málta, Monaco, San Marino, Vatikán) nélkül.
20 Írország speciális eset, amennyiben ír és gael ajkú lakói a névadó nemzet részét képezik, így pedig tiszta nyelvi kisebbséget képviselnek. A névadó nemzet aránya emiatt közel 100 százalék.
21 Csak az európai rész (az Uráltól nyugatra).
22 A Közép-európai Kezdeményezés 17 tagországa.

Adamik Lajos fordítása


Copyright© Európai Utas-2001